绿盟大讲堂

“绿盟大讲堂”是绿法（国际）联盟推出的一档高端智库精品栏目，旨在汇聚中国顶级经济学家智囊、杰出企业家、知名学者等行业中坚力量，聚焦行业热点焦点问题，放眼国际视野，立足本土国情，以理性、创新、绿色、健康为宗旨，促进行业良性健康发展。“绿盟大讲堂”每月举办一期，每期邀请行业大咖，着眼当下经济、金融、法律发展现状，探讨前沿话题，研判未来发展趋势。

摘要：2018年9月20日下午，“绿盟大讲堂”第四期在绿法（国际）联盟创新发展中心成功举办。本期主讲嘉宾为国家发改委国际合作中心PPP项目促进办主任周凯波和中国经济50人论坛专家成员、北京师范大学经济与工商管理学院国际金融研究所所长贺力平。绿法（国际）联盟秘书处将整理发布周凯波主任关于我国PPP发展历程和未来发展前景的独家看法，并就当前政策形势重新解读PPP。

再思考的基础

相对四年前，四年前没有27号文，没有92号文，也没有192号文，也没有54号，也没有74号文，这些四年前我们都不知道，或者我们处于原始状态下，通过四年的高速增长，我们体量达到全世界最大了，这是什么概念呢？就像医疗机构，我记得在美国调研，医疗机构说你们的病例太多了，所以你们医生的水平是很高的。中国病人特别多，排着队让你做研究，让你诊治，我们被服务对象实在太多了。

现在发展主导的是鼓励真正的民营实体经济参与PPP，光有积极性是不够的，民营经济刚才贺老师也讲了，我们现在民营实体经济和国企比较，现实当中民营实体经济在取得金融资源，在取得项目资源，在取得各方面认为不平等的（资源）上面是很有弱势的。匹配与民营经济的金融制度，我们现在还没有太完善，至少在PPP里面。我们PPP一般是十年以上，二十年，最长可以到三十年，那有一个民营经济是不是能够在二十年，十年以上都得到金融机构的优惠支持。我们的回报率，PPP回报率达到7.5%已经很高了，后面是5.5%，这是长沙这样一类地区5.5%回报，一般民营经济融资成本都高过这个，我们金融机构的匹配。你能不能拿到开行很低利率的贷款，农发行很低利率的贷款。

2018年6月份以后我们管理分四大板块，这也是再出发的基础。四年前我们没有这么大的入库量，项目资源都没有，我记得那个时候我们发改委开了几次会，请大家把十三五项目拿出来做可研做规划，现在我们PPP存在12万亿基础，你现在不新增加任何项目，我们现在都存在12万亿，但是能不能落实。

可以看得出来在几大板块，大家今后做律师服务或者做相关的咨询服务，可以从这几大板块，一个是市政，一个是交通，一个是生态环境，一个是区域性发展。从这四个方面来看，也可以看得出每一大板块，这里面有一些具体数据，我就不具体讲了。在PPP运行当中的领域问题，比如说投资市政是最大的。一个是交通。你说做大的法律服务和大的咨询服务，这几大板块是必须关注的。

基础是什么？真伪PPP共存，比如说有一些项目根本不属于公共服务领域，PPP有一个初心是城市或者乡村的，我叫城乡基础设施。

什么叫PPP呢？你如果没有运营，没有实际的运营这都不叫PPP，很多三年建设期之后后面十年十五年怎么搞不管，后面发生很多问题，包括我们央企找一个SPV公司当老大，我想把这个建设工程拿下，我搞完以后把资产卖掉，运营不管，所以出现很多国企转给第三方运营公司，这又产生了法律问题。比如说你在开始实施报告有没有说清楚，国企大股东在转让的时候法律问题有没有，怎么转让，我记得国资委不同意，你是大股东是不是存在国有资产流失。地方政府同意不同意你转让，你老大走了，外来人运营行不行，这有一堆的问题，这也是上一年清库很重要的考虑因素，你有没有实际的运营管理。

第三，权利义务不平衡，国有企业和民营经济还有地方政府，三方在风险的分担上，在承担的责任义务上是不是有责任对等的要求。我是2016年做的比较多一点，我做的时候一般有律师团队跟着，那时候还不认识刘理事长，律师团队要保证从开始到完成以后的整个程序上的合法性，否则会犯错误。一般的咨询机构只是根据你的要求去做案子，但他对法律程序上的合规性上考虑比较少，未来的生态圈里面一定要有法律机构，有律师从一开始就介入。比如说你做财政评价，做实施方案的时候律师方案就应该在里面。这里面也是清库的一个重大原因，程序不合法或者文件不合法、不合规。

合作期限的过短或过长。一般五年以下我们都不考虑叫PPP。三十年以上也不合理。一个公司能够将一个项目运营30年以上，我估计目前都是拍脑袋或者蒙人，不要说民营经济，就是国有经济也存在这个问题。

变相融资，这一点专门有一个讲义叫变相融资。我记得在武汉大学EMBA讲课的时候一个学生是一个副市长，他说周主任穿透式的考虑，现在不允许，你能不能不要在第三层去穿透，穿透两层还可以，穿透第三层以上就不敢保证是不是变相融资了。我不敢回答这个问题，我不知道各位能不能回答。你的资本金到底从哪里来，有几个企业或者说真正做PPP的企业具有充足的资本金，我们就说20%，投资拉动把资本金下降，从35%下降到20%，现在说你的资本金是不允许举债的，你必须是自有资本。现在自有资本就有很多说法，到底哪来，穿透了才算自有资本金，你们法律界研究一下到底几层，是不是真正从口袋里面掏出钱算自有资本金，目前是这样认为。

不规范操作，这也是退库的原因。现在我们所谓真伪PPP并存的现象。在现实当中金融制度不匹配是我们伪PPP存在的主要原因，这是我个人理解，不代表任何单位意见。每一个城市有特有资源，我是长沙人，前几天收了一个项目材料，去了两次这个区去讨论怎么区域性开发合作PPP，我一查这个项目搞区域性开发非常好，然而我都不知道。这种资源占有和决策权不公平，不透明对各种实体经济是一个搞伪PPP的很大诱因，好的资源可能回报率很快，包括土地开发，包括运营上实际收益很快。但是一般的资源他又想要。

还有金融制度不匹配，现在都喜欢表外融资，包括利率上的变化，我听说现在房地产商如果要融没有20%根本别想推进。   

关于PPP合作条例的制定和进一步推动，昨天还跟市场部讨论这个问题，PPP中具体的实施条例，我们马上要出来，去年7月份出来以后征询过意见，今年还会征询意见。比如说在北方地区、南方地区搞两场。相对四年前我们已经具有比较成熟的法律规范，已经有框架了，原来是没有的，这是我们再出发的一个基础。

PPP的再思考

在四年以后的基础上，上半年PPP基本上处于停止状态下，我再思考是什么。立德，立功，立言，这是中国古代的三立，我拿出来用，为什么这么讲呢？我也跟相关领导交流过，说你这个挺合适，为什么呢？所有PPP的城市人员和政府都应该有三立的基本思路，你立德是什么呢？内诚和外信一致才可以。

做到诚与信的统一，从而内外兼备，达到立德立功立言三不朽的境界。PPP也是这样，各参与方将诚信放在第一位，做到三立，在实践当中实现PPP核心价值。核心价值从字面上来讲就是为基础设施和公共服务领域服务的，最终的这两个模块的服务对象是谁？是我们在座的基础性伙伴，我们在这里还是缺乏什么呢？比如说村镇使用者，老百姓使用者，比如说水，水费可能还有调价机制，要开会。但是很多基础设施，包括旅游设施是不需要征询意见，PPP领导定了，政府相关的委托平台定了，跟选社会资本方就开干了，我觉得这里面最好加一个意见征询，这样才能达到服务的属性。

打造健康的PPP生态圈。2018年我们将进入更加规范有序的发展阶段，健康PPP的生态圈可以更好的营造PPP规范发展氛围，建立真正PPP联盟战略，破除信息不对称，基于信息体系搭建，助力各参与方直接融资目标的实现。我这里用了生态圈，大概有七八个不同行业的组织，比如说律师行业肯定是一个组合，并且我希望从一开始就介入。

做好回归初心，去伪存真的思想准备。PPP的潮起潮落或者说规模的不断扩大，尤其是中央政府对PPP所带动的或者说地方债有更高、更清晰的认识。包括去年和今年国务院专门有队伍去查地方债，这里面也有一个问题，PPP如果是真正合规、合理的PPP算不算地方债，我也想抛一个问题给大家。我觉得一定要把这个问题搞明白，不然地方政府根本不敢干，我合规满足你的条件，地方又有资质能力，我肯定要借钱，我没有那么多钱搞，这算不算。

作为PPP回归初心，去伪存真是大势所趋，也能使中国PPP之路走的更远。应该针对每一个PPP社会团体和经济利益组织，对他们的合作模式真正的态度要有真正的了解，这一句话是什么意思呢？你对各参与团体的利益诉求或者说态度不清楚，你制定的政策有点脱节。尤其是在政府付费，可行性缺口补贴和使用者付费三个领域做引导工作，这是我们PPP的主要的三种付费模式。

从现场的实际操作来看，很多人、很多企业最愿意干的是政府付费。我有点奇怪，很多政府真是没有钱，他一个贫困县收入只有三个亿，他还有一些流转支付，这个有定位的，你不能这个领域放到那个领域去用。但大部分企业愿意去做政府付费，也有企业说政府不讲信用，地方骗我们，为什么还愿意做呢？他不愿意做使用者付费，这也是我们在实际工作中碰到的很具体的问题。使用者付费可能还很刚性，我们相关的政策部门要做引导

两评一案的精准工作。刚才说数据是真实的，地方的资产负债表和数据报表，要很清晰，这里面就有一个问题，到底你觉得是真的还是假的，有没有人去对他进行验证，我觉得这个律师介入比较好。我可以做一个法律文件要求你提供正确的数据，如果错了责任不在策划方，而是在政府，我觉得这个可以做。

大数据对数据的来源采集整理利用有明确的要求，现在还没有统一的要求，这也是我们再思考的一个很大问题。不要把这个流于形式，现在不干了，我记得爆破式增长的时候退出了几万亿，很多地方是流于形式的，一张纸可以搞定，很简单。   

PPP工作方向，大家很关心PPP怎么走，未来的方向在什么地方。PPP除了大基建以外，从7月份开始，一些地方补短板还是开始的，要把PPP引入乡村振兴，也是我们一个很伟大的战略，引入什么呢？特色园区开发建设，我不叫特色小镇，特色园区，产业园区开发建设，特色小镇说第三批又开始进行创建工作，都是以产业为主的，引入到这个里面去。

湾区建设，粤港澳大湾区建设，这里面是很大的市场。长江经济带，京津冀联动发展，一带一路，这是未来PPP主攻方向，包括区域都在这些地方。

PPP是一个实践性大运营的问题，实践的问题很多，实施的领域也很多，我也希望未来有机会跟各位律师，跟各位朋友在实践过程当中交流心得，怎样去做好的PPP项目。我就讲到这里，有什么问题一起交流，谢谢大家。

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