国家发改委微信号3日发布《关于做好基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点项目申报工作的通知》指出，优先支持基础设施补短板项目，鼓励新型基础设施项目开展试点

《通知》提到，优先支持位于《京津冀协同发展规划纲要》《河北雄安新区规划纲要》《长江经济带发展规划纲要》《粤港澳大湾区发展规划纲要》《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》《海南自由贸易港建设总体方案》等国家重大战略区域范围内的基础设施项目。支持位于国务院批准设立的国家级新区、国家级经济技术开发区范围内的基础设施项目。

《通知》还提到，聚焦重点行业，主要包括仓储物流项目；收费公路、铁路、机场、港口项目；城镇污水垃圾处理及资源化利用、固废危废医废处理、大宗固体废弃物综合利用项目；城镇供水、供电、供气、供热项目；数据中心、人工智能、智能计算中心项目；5G、通信铁塔、物联网、工业互联网、宽带网络、有线电视网络项目；智能交通、智慧能源、智慧城市项目。

此外，《通知》还要求，项目运营时间原则上不低于3年；现金流持续稳定且来源合理分散，投资回报良好，近3年内总体保持盈利或经营性净现金流为正。预计未来3年净现金流分派率(预计年度可分配现金流/目标不动产评估净值)原则上不低于4%等。

热议：扩大有效投资要用好公募REITs

当前我国经济延续复苏态势，但完成“六稳”、“六保”的压力仍较大，需要有效投资继续发力。扩大基建投资是提升有效投资水平的内在要求，但基建投资面临资金和债务“双重约束”，不能仅依赖传统的融资方式，而应立足我国巨量优质存量资产的优势，创新融资工具和方式。公募REITs（不动产投资信托基金）具有盘活存量资产的功能，可破解基建投资难题，平衡“扩投资”与“防风险”，形成良性的基础设施投资循环。

一、公募REITs是破解基建投资难题、平衡“扩投资”与“防风险”的有效工具

作为内需重要组成部分，基建投资一直是推动我国经济增长的重要动力。然而基建投资增速下降，成为近些年来我国经济下行、活力不足的重要因素。基建投资增速从2016年的17.4%下降至2019年的3.8%。受疫情冲击，2020年1-5月份基建投资同比下降6.3%。同时，我国在基础设施建设中的短板和弱项仍较为突出，人均基础设施资本存量仅相当于西方发达国家的30%左右。无论是实施扩大内需战略、稳投资，还是着眼于补短板、强弱项、提质量，都需要进一步扩大基建投资。

当前，基建投资面临资金和债务“双重约束”，并且“扩投资”与“防风险”的平衡难度加大。我国基建投资的资金来源主要是政府及地方融资平台筹集的资金。由于财政收支矛盾尖锐，地方财政可持续性压力增大，基建投资支出有心无力。尤其是地产周期下行、城投债高企，国有土地使用权出让收入和城投债对于基建投资的支撑能力下降。虽然今年专项债新增限额由2019年的2.15万亿增加至3.75万亿，增加1.6万亿，增长74%，并且新增部分主要用于重大基础设施投资，但仍难满足现实需要。同时，积极财政政策发力，仅赤字、专项债、特别国债就形成了8.51万亿的扩张规模，加之以前的地方隐性债务，防风险的压力增加，平衡扩投资与防风险的难度加大。

公募REITs则有利于破解上述难题，平衡“扩投资”与“防风险”。公募REITs通过“公募基金—资产证券化”方式有利于化解基础设施投入资金难题，实现我国数万亿巨量优质资产的入市再流通，将缺乏流动性的存量资产利用ABS转化为流动性较高的金融产品，打通社会投资进入和退出通道，形成良性的基础设施投资循环。公募REITs将有利于化解稳增长、扩投资、防风险之间平衡难题，避免地方政府过度依赖债务融资，通过调整杠杆结构和资金投向，释放有效投资的重要作用。

二、当前公募REITs发展仍面临诸多制约因素

今年4月30日，证监会与发改委联合发布了《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》，在我国法律和制度框架内，对公募REITs模式、底层资产、收益分配比例、运行管理等作了规定，但在制度设计及发行管理中，仍存在一些制约公募REITs发展的因素。

其一，税惠政策及相关法律法规建设不完善。国外成熟REITs市场表明，税收优惠政策、市场交易机制、破产隔离规则等都是影响REITs规范发展的重要因素，其中税收支持更是决定REITs市场勃兴的重要制度因素。这次试点方案并未对税收政策作出规定。但重复征税、资产权益变动产生额外税收成本、部分特殊实体游离于税惠政策以外，诸如此类的税收政策问题将会抑制政策的正向激励效应，不利于发挥其在促进有效投资中的重要作用。

其二，地方优质底层资产稀缺，项目挖掘难度较大。本次公募REITs试点优先支持重点区域的重点行业，虽有增强示范效应考虑，但对项目权属清晰、具备成熟经营模式和市场化运作能力以及相关资质审核等严格要求，使底层资产的挖掘选择成为难点，甚至可能出现“政策等项目”的状况。另外，由于REITs涉及实质性转让项目所有权，地方出于回避资产所有权让渡考虑，影响其对公募REITs的使用意愿。

其三，底层资产定价机制不明确，易产生国有资产流失隐忧。目前基础设施的所有权大多归属于国有企业，而公募REITs的运作涉及资产评估及产权转移问题，但受制于行业透明度和跟踪数据质量缺陷，部分资产非标准化特点令收益率法则难以普遍适用，这对其定价方式选择和公允价值的估计带来难度。若资产估值过低，或有国有资产流失之嫌；若资产估值过高，公募产品收益率偏低，无法有效吸引社会资本。此外，定价机制界定不清，将影响REITs作为不动产类产品价值之锚的作用，以及其资产价值的发现功能。

其四，公募REITs与PPP的衔接机制不健全。PPP模式解决了基建投资的“入口”问题，但“出口”即退出机制不健全。而这次公募REITs的试点，对解决PPP模式中的社会资本退出问题无疑是一场及时雨。依靠REITs，可以搭建社会资本参与、退出基建投资的闭环路径，实现政府和社会资本合作的良性循环。试点方案对于PPP项目“使用者付费为主的回报模式”以及“三年以上运营时间”等要求，虽然有利于规避一些风险，但对PPP与REITs的衔接配合却是一大阻力，并且相关权利义务界定不清晰，能否持续稳定经营的问题较为突出。

三、完善相关政策，推动REITs健康发展

REITs能否有效发挥促进基建投资、提升有效投资水平的作用，取决于相关制度能否把REITs内在优势激发出来。为此应从政策协调、规范运行、供需平衡、强化监管等方面着手，提升支持REITs发展的政策效力。

其一，构建税惠政策体系，增强正向激励。坚持“保护税源”和“税收中性”原则，立足我国的法律和税制框架，综合考虑金融市场交易和税收征管能力，构建我国REITs税收制度体系。短期来看，考虑先期试点的制度成本，较为适宜的方式是从REITs层面沿用证券投资基金的税制规则，在不对税法进行实质性修改的情况下，减少重复征税，并避免征税环节后移至投资者而产生税源流失，保障地方积极性。而中长期看，以新增条文或专门立法形式搭建REITs的税制体系，解决资产权益变动中的额外税收成本、税惠政策中的特殊群体游离等问题，尤其是明确对信托资产在信托设立和中止环节的征税问题，并解决信托存续期的重复征税。

其二，做好PPP与REITs的制度衔接。为更好发挥REITs盘活存量资产的功能，建议结合我国PPP发展情况，针对因使用者付费项目比例较低而限制REITs的问题，适当放宽对PPP+REITs搭配的付费模式和运维时间限制，转而加强对项目底层资产的优劣评判，关注其项目运营的持续能力和营收质量。对于部分大型项目，其所属各子项目的收入回报模式存在差别，建议允许达标子项目单拎出来做REITs。同时，完善PPP+REITs模式下相关法律规定，尤其是要清晰界定权利义务关系。传统PPP模式下由项目公司负责项目运营管理责任，而在实行REITs后由基金管理人主导整个REITs项目，对项目具有实际控制权，并承担运维责任。但考虑当前基金管理公司大多擅长资产配置和投资，项目运维经验相对欠缺，在REITs试点运营的前几年，可允许基金管理公司反委托给项目公司，使其作为第三方运营机构。

其三，完善制度设计，维护地方政府让渡项目所有权和特许使用权后的利益。REITs对实质性转让项目所有权和特许使用权的要求，增加了地方政府的担忧和顾虑。为此，需要在积极推动项目各方利益沟通基础上，引导地方政府转变观念，“但求所用，不求所有”。同时，可考虑将REITs的税惠政策，与转让后项目运营质量的稳定性相联系，维护所有权和使用权实质性转让后地方政府的利益诉求，调动地方发展REITs的积极性和主动性。

其四，加强法制建设和金融监管，以硬约束打造规范化市场。公募REITs试点的顺利与否，与市场定价机制和投资者权益保护机制密切相关。根据试点情况，适时推动专项立法，系统构建REITs在发行、交易、信息披露、监督管理等方面的监管框架。从REITs发行的事前、事中、事后三个阶段，建立投资者权益保护机制，加强对投资者权益的保护。例如，事前可以设定明确的行业准入标准，对各参与方进行资质审查；事中要及时跟进完善项目资产和公募基金的信息披露机制；事后则应严格执行监管追责机制。同时，根据资金结构、分红比例、杠杆率等设定合理的权重因子，建立科学的底层资产定价机制。

（作者陈龙系中国财政科学研究院财政与国家治理研究中心副主任、研究员，吴波系中国财政科学研究院研究生）

附

国家发展改革委办公厅

关于做好基础设施领域不动产投资信托基金

（REITs）试点项目申报工作的通知

国家发展改革委

（发改办投资〔2020〕586号）

各省、自治区、直辖市、计划单列市发展改革委，新疆生产建设兵团发展改革委：

按照我委与中国证监会联合印发的《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》（以下简称《通知》）要求，为做好试点项目申报工作，现就有关事项通知如下：

一、高度重视，切实做好试点项目组织申报工作

（一）开展基础设施REITs试点，是贯彻落实党中央、国务院关于防风险、去杠杆、稳投资、补短板决策部署的有效政策工具，是投融资机制的重大创新，有助于盘活存量资产，广泛调动各类社会资本积极性，促进基础设施高质量发展。各地发展改革委要高度重视、精心组织、统筹协调，按要求稳妥推进试点项目申报工作。

（二）基础设施项目手续依法合规是试点工作顺利开展的必要前提；基础设施项目持续健康平稳运营是衡量试点工作成功与否的关键标准。各地发展改革委要严格审查把关，确保项目符合国家重大战略、宏观调控政策、产业政策、固定资产投资管理法规制度，促进项目持续健康平稳运营，推动形成良性投资循环，为试点工作顺利开展奠定坚实基础。

二、聚焦重点，准确把握试点项目的地区和行业范围

（三）聚焦重点区域。优先支持位于《京津冀协同发展规划纲要》《河北雄安新区规划纲要》《长江经济带发展规划纲要》《粤港澳大湾区发展规划纲要》《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》《海南自由贸易港建设总体方案》等国家重大战略区域范围内的基础设施项目。支持位于国务院批准设立的国家级新区、国家级经济技术开发区范围内的基础设施项目。

（四）聚焦重点行业。优先支持基础设施补短板项目，鼓励新型基础设施项目开展试点。主要包括：

1．仓储物流项目。

2．收费公路、铁路、机场、港口项目。

3．城镇污水垃圾处理及资源化利用、固废危废医废处理、大宗固体废弃物综合利用项目。

4．城镇供水、供电、供气、供热项目。

5．数据中心、人工智能、智能计算中心项目。

6．5G、通信铁塔、物联网、工业互联网、宽带网络、有线电视网络项目。

7．智能交通、智慧能源、智慧城市项目。

（五）鼓励国家战略性新兴产业集群、高科技产业园、特色产业园等开展试点。项目应满足以下条件：

1．位于国家发展改革委确定的战略性新兴产业集群，或《中国开发区审核公告目录（2018年版）》确定的开发区范围内。

2．业态为研发、创新设计及中试平台，工业厂房，创业孵化器和产业加速器，产业发展服务平台等园区基础设施。

3．项目用地性质为非商业、非住宅用地。

（六）酒店、商场、写字楼、公寓、住宅等房地产项目不属于试点范围。

三、确保试点项目满足基本条件

（七）基础设施项目权属清晰、资产范围明确，发起人（原始权益人）依法合规拥有项目所有权、特许经营权或运营收费权，相关股东已协商一致同意转让。

（八）项目运营时间原则上不低于3年。

（九）现金流持续稳定且来源合理分散，投资回报良好，近3年内总体保持盈利或经营性净现金流为正。预计未来3年净现金流分派率（预计年度可分配现金流/目标不动产评估净值）原则上不低于4%。

（十）基础设施运营管理机构具备丰富的同类项目运营管理经验，配备充足的运营管理人员，公司治理与财务状况良好，具有持续经营能力。

（十一）发起人（原始权益人）、基金管理人、基础设施运营管理机构近3年在投资建设、生产运营、金融监管、工商、税务等方面无重大违法违规记录，项目运营期间未出现安全、质量、环保等方面的重大问题。

四、明确试点项目申请材料要求

（十二）发起人（原始权益人）应按要求准备项目申请材料，并对申请材料的真实性负责。申请材料包括：

1．基本情况。包括发起人（原始权益人）情况；项目及运营情况；REITs发行总体方案；基础设施运营管理机构情况；市场机构参与等情况（详见附件1）。

2．合规情况。包括项目符合国家重大战略、宏观调控政策、产业政策情况；依法依规取得固定资产投资管理相关手续情况；PPP项目合规情况、项目收益和收入来源情况；筹集资金用途情况；基础设施项目持续健康运营保障条件等情况（详见附件2）。

3．证明材料。项目可行性研究报告批复或核准、备案文件复印件；规划、用地、环评、施工许可证书或批复文件复印件；项目竣工验收文件和产权文件（如有）复印件；PPP项目实施方案及批复文件、招标采购文件、PPP合同或特许经营协议复印件；项目经审计的财务报告或备考财务报表；律师事务所就项目权属和资产范围、项目合法合规性、转让行为合法性等出具的法律意见书（向国家发展改革委正式申报前出具即可）；发起人（原始权益人）承诺材料等（详见附件3）。

4．国家发展改革委要求提供的其他相关材料。

五、规范试点项目申报程序

（十三）发起人（原始权益人）向项目所在地省级发展改革委报送试点项目申请材料。省级发展改革委按照“聚焦合规优质资产”的试点原则，严格把握试点项目质量。不满足试点项目基本条件或重要手续材料缺失的，不予受理。

（十四）发起人（原始权益人）拟整合跨地区的多个项目一次性发行REITs产品的：

1．发起人（原始权益人）向注册地省级发展改革委报送完整的项目申请材料，并分别向相关省级发展改革委报送涉及该地区的项目材料。

2．发起人（原始权益人）注册地省级发展改革委对本地区项目和REITs发行总体方案审查把关，其他相关省级发展改革委对本地区项目审查把关。

3．对于项目收益是否满足试点基本条件，需以打包后项目整体收益进行判断。

（十五）对符合相关条件、拟推荐开展试点的项目，省级发展改革委需向我委出具无异议专项意见，文字内容需包含“经初步审核，所推荐项目符合国家重大战略、发展规划、宏观调控政策、产业政策、固定资产投资管理法规制度，以及试点区域、行业等相关要求，推荐该项目开展基础设施REITs试点”的表述，同时一并报送试点项目申请材料。

六、严格开展项目合规性审查

（十六）试点项目应符合相关政策要求，主要包括：

1．符合京津冀协同发展、雄安新区建设、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展、推进海南全面深化改革开放等国家重大战略。

2．符合国家宏观调控政策和产业政策。

3．符合国家和当地的国民经济和社会发展规划、有关专项规划。

（十七）试点项目已依法依规取得固定资产投资管理相关手续。主要包括：

1．项目审批、核准或备案手续。

2．规划、用地、环评、施工许可手续。

3．竣工验收报告（或建设、勘察、设计、施工、监理“五方验收单”，或政府批复的项目转入商运文件）。

4．依据相关法律法规必须办理的其他重要许可手续（例如，有关项目应按照《固定资产投资项目节能审查办法》要求进行节能审查；涉及经营增值电信业务的数据中心项目应取得增值电信业务经营许可）。

应以手续办理时的法律法规、规章制度、国家政策等为依据，判定相关手续的合法合规性。

（十八）PPP项目还需满足以下条件：

1． 2015年以后批复实施的PPP项目，应符合国家关于规范有序推广PPP模式的规定。包括：（1）依法依规履行项目审批、核准或备案手续。（2）批复PPP项目实施方案。（3）通过公开招标等竞争方式确定社会资本方。（4）依照法定程序规范签订PPP合同。

2． 2015年6月以后批复实施的特许经营项目，应符合《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展改革委等6部委第25号令）有关规定。此前采用BOT、TOT、股权投资等模式实施的特许经营项目，应符合当时国家关于固定资产投资建设、特许经营管理等相关规定。

3． 收入来源以使用者付费（包括按照穿透原则实质为使用者支付的费用）为主。收入来源含地方政府补贴的，需在依法依规签订的PPP合同或特许经营协议中有明确约定。

4.PPP项目运营稳健、正常，未出现暂停运营等重大问题或重大合同纠纷。

（十九）鼓励将回收资金用于基础设施补短板建设。

1．回收资金的使用应符合国家产业政策，需明确具体用途和相应金额。

2．在符合国家政策及企业主营业务要求的条件下，回收资金可跨区域、跨行业使用。

3．鼓励将回收资金用于国家重大战略区域范围内的重大战略项目、新的基础设施和公用事业项目建设，鼓励将回收资金用于前期工作成熟的基础设施补短板项目和新型基础设施项目建设，形成良性投资循环。

（二十）试点项目的资产范围、REITs产品架构设计，以及基金管理人、基础设施运营管理机构等主要参与方，需符合国家固定资产投资管理相关规定和监管要求。基金合同、运营管理服务协议等法律文件中，需合理界定运营管理相关各方的权责利关系和奖惩机制，明确约定解聘、更换外部管理机构的条件和程序，促进基础设施项目持续健康平稳运营，保障公共利益。

（二十一）涉及外商投资的项目，应符合国家利用外资有关法律法规。

七、其他工作要求

（二十二）项目申报和审查工作对各种所有制企业、本地和外埠企业应一视同仁、公平对待，试点项目成熟一个申报一个。

（二十三）各省级发展改革委要与证监等部门加强沟通衔接，统筹做好试点项目储备、遴选与申报工作。涉及国有资产转让的项目，应符合国有资产管理相关规定。PPP项目的股权转让，应获得合作政府方的同意。

（二十四）对于盘活存量资产、促进投资良性循环、推动基础设施高质量发展具有特殊示范意义的项目，各省级发展改革委在与有关方面充分沟通并达成一致的基础上，可按上述规定和要求，向我委报送申请材料。

在省级发展改革委出具专项意见基础上，国家发展改革委将严格按照《通知》要求，支持符合国家政策导向、社会效益良好、投资收益率稳定且运营管理水平较好的项目，开展基础设施REITs试点，将符合条件的项目推荐至中国证监会。

特此通知。

附件：

1、**项目开展基础设施REITs试点基本情况材料

2、**项目开展基础设施REITs试点合规情况材料

3、**项目开展基础设施REITs试点证明材料

国家发展改革委办公厅

2020年7月31日