金融科技时代的地方金融监管

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从金融大一统时期到金融科技时代,从整顿地方交易场所到规范消费贷再到治理P2P,居于幕后的地方政府逐渐走向了台前,成长为地方金融监管中不可或缺的重要角色。

地方金融监管改革不仅关系到地方政府自身定位和管理职能的调整,而且对整个国家的经济金融体制特别是新兴金融业态有着深刻影响。“泛亚骗局”“e租宝”等风险大案警钟犹在,地方金融监管制度缺陷所引发的地方金融乱象不容忽视。

中国金融四十人论坛(CF40)成员、中国人民银行货币政策司司长孙国峰的最新力作《金融科技时代的地方金融监管》,结合当前我国金融科技的应用特征及风险特性,对我国地方金融监管存在的问题、成因及对策进行了全面而系统的研究。

作为上海新金融研究院课题“地方金融监管与金融科技发展”的研究成果,本书分析指出,我国金融科技在非传统金融领域的应用平台具有地方注册全国经营的特征,金融消费者保护程度较低,面临监管缺位,给我国金融科技监管和地方金融稳定都带来了挑战。

作者孙国峰见证了关于地方金融监管的研究如何从一个概念逐渐演变为一部作品,磨砻淬砺,数易其稿,终成此文。

他在后记中说道,希望大家能够更多地关注地方金融监管,进一步深入思考地方金融监管的相关问题,见微知著,睹始知终。

作者简介

孙国峰,中国人民银行货币政策司司长,长期从事货币政策工作,曾任中国人民银行金融研究所所长。经济学博士,研究员,中国金融四十人论坛成员,美国普林斯顿大学经济系客座教授,清华大学五道口金融学院博士生导师,美国斯坦福大学访问学者,国际清算银行客座研究员,获第三届孙冶方金融创新奖,出版了《第一排——中国金融改革的近距离思考》《金钉子——中国金融科技变革新坐标》《中国货币政策框架转型研究》等多部中文专著,并由美国帕尔格雷夫出版社出版了Reforms in China's Monetary Policy和Financial Reforms in Modern China等英文专著。

目录

第一章 导论

第一节 研究的背景与意义

第二节 文献综述 

一、中央与地方关系及金融分权  

二、金融监管权

三、地方金融监管

四、金融科技与监管科技

第三节 主要概念

一、地方金融监管

二、传统金融与非传统金融

三、金融科技与金融科技监管

第四节 研究的结构安排

第二章 地方金融监管与金融科技监管的国际比较

第一节 地方金融监管的国际比较

一、美国——双元多头监管模式

二、英国——垂直监管模式

三、加拿大——平行监管模式

四、日本——集中单一监管模式

第二节 金融科技监管的国际比较

一、美国的金融科技监管

二、英国的金融科技监管

三、新加坡的金融科技监管

四、日本的金融科技监管

第三章 我国地方金融监管的历史沿革

第一节 垂直监管时期的地方金融监管(1978—2003 年)

一、 时代背景

二、改革进程

三、地方金融监管制度安排

第二节 过渡时期的地方金融监管(2004—2012 年)

一、时代背景

二、改革进程

三、地方金融监管制度安排

第三节 双层监管时期的地方金融监管(2013 年至今)

一、时代背景

二、改革进程

三、地方金融监管制度安排

第四章 我国地方金融监管的制度缺陷与地方金融乱象

第一节 我国地方金融监管框架选择的经济学分析

一、约束失效与金融监管的必要性

二、委托代理视角下的双层监管模式

三、双层监管模式中的博弈

第二节 我国地方金融监管框架的制度缺陷与政府失灵

一、地方金融监管的制度安排

二、地方金融监管制度存在的缺陷与政府失灵

第三节 政府失灵所引发的地方金融乱象

一、主观政府失灵案例——2012 年广东华鼎担保案

二、主观政府失灵案例——云南泛亚事件

三、客观政府失灵案例——“e 租宝”事件

第五章 我国金融科技的发展与应用

第一节 金融科技的发展

一、金融科技的概述

二、金融科技依托的技术

三、金融科技在我国的发展

第二节 金融科技在传统金融业态中的应用

一、金融科技在银行业中的应用

二、金融科技在财富管理行业中的应用

三、金融科技在保险行业中的应用

第三节 金融科技在非传统金融业态中的应用

一、P2P 等网络借贷

二、网络小额贷款

三、股权众筹

四、融资租赁

第四节 我国金融科技的应用特征

一、金融科技在传统金融业态中的应用特征

二、金融科技在非传统金融业态中的应用特征

第六章 我国金融科技风险与监管面临的挑战

第一节 金融科技风险产生的机理及表现特征

一、金融科技的本质与风险的内生性

二、互联网加剧了信息不对称导致的风险

三、长尾效应和肥尾特征增加了金融风险的负外部性

四、范围经济增加了群体非理性

五、网络化增加了金融风险的传导性

六、动态化竞争模式增加了金融市场的脆弱性

第二节 金融科技风险的表现形式与传导路径

一、金融科技与传统金融合作产生的风险

二、金融科技与非传统金融合作产生的风险

三、我国金融科技风险传导机制

第三节 我国金融科技监管现状

一、我国金融科技监管体系及分工

二、我国金融科技监管的具体安排

第四节 我国金融科技监管面临的挑战

一、缺乏统一的制度安排与分工

二、金融科技的监管强度难以把握

三、金融监管资源分配不均导致监管能力不足

第七章 我国地方金融监管制度完善与金融科技风险防范

第一节 基于金融科技风险防范的地方金融监管制度总体设计思路

第二节 地方金融监管框架的选择标准

一、信息优势

二、成本与受益范围

三、兼容性

第三节 目标导向监管理念在地方金融监管制度改革中的运用

一、目标导向监管理念与地方金融监管的目标体系

二、目标导向监管理念的运用

第四节 地方金融监管权力配置

一、收回规则制定权

二、市场准入权

三、监督检查权

四、采取监管措施权

五、重大风险处置权

第五节 以促进金融科技健康发展为目标建设地方金融监管监督问责机制

一、内部监督与制衡

二、外部权力监督

三、问责制度

第六节 以均衡监管资源为原则提升地方金融监管能力

一、 充实基层监管力量

二、构建金融科技监管双支柱:微观功能监管 宏观审慎管理

三、升级监管工具

第七节 完善监管的基础设施

一、加快社会信用体系建设

二、完善风险补偿机制

参考文献

后记 从幕后到台前:地方金融监管的四十年嬗变

片段精选

金融科技时代地方金融监管存在的主要问题

(一)金融稳定与金融发展的矛盾导致监管缺位

从目标上看,地方金融办既要履行金融监管职责以实现中央政府的维稳要求,又要负责地方金融发展规划以配合地方政府的施政目标,二者存在内在冲突。因此,地方金融办始终面临金融稳定与金融发展的权衡。

一些地方通过鼓励金融创新来谋求金融发展,金融科技的发展及其在非传统金融业态中的广泛应用为其提供了便利。但是,我国针对金融科技相关的金融监管体系尚不健全,没有独立适用的法律体系与监管规则。特别是对金融科技在非传统金融业态中的应用,相应的监管规则多为摩擦性、适应性的,大多是在传统金融监管体系上衍生形成,使得监管的各个环节链接不够紧密,容易形成重准入,轻监管的局面,导致金融科技在非传统金融业态的应用面临监管缺位。

(二)属地监管与全国经营的矛盾导致风险处置责任难以压实

地方金融办对“7+4”类机构实施属地式监管,负责批准设立与风险处置,但金融科技的发展对属地监管带来了挑战。随着互联网金融的发展,很多线下业务转移至线上,形成P2P网络借贷、股权众筹等互联网金融产品。去实体化经营和依托于互联网的销售渠道使得机构摆脱了对物理网点的依赖,虽然设立于某一地区,但是经营却是在全国范围,地方金融办难以实施属地监管。

由于互联网金融具有收益本地化、风险外部化的特性,属地监管与全国经营之间的矛盾易导致地方金融行业的无序竞争,金融风险的高发区域在一定程度上向省级以下行政单元和监管较为薄弱的互联网金融领域集聚,地方风险处置的责任难以压实。

(三)审慎监管与行为监管之间的矛盾弱化了金融消费者权益的保护

审慎监管的目标是保护金融机构的健康,行为监管的目标是保护金融消费者,两者存在一定的内在冲突。一些金融机构偏好风险客户,非理性地追逐高额回报,比如一些小贷机构收取高额利息,增加了利润从而强化自身的资本,其行为从金融机构角度看是审慎的,但却严重侵害了金融消费者的利益。

地方金融办既负责审慎监管,又负责行为监管,当遇到二者矛盾时,有可能从金融机构审慎角度出发忽视对金融消费者的保护,特别是在金融科技时代,随着移动支付和互联网平台的应用,金融消费者的普及程度更高、范围更广、但投资的准入门槛却更低,忽视行为监管对金融消费者造成的损失会更大。

地方金融监管问题的成因

(一)央地行为边界尚不够清晰

我国金融管理体制从中央单一监管模式逐渐过渡到中央为主地方为辅的双层监管模式是自下而上演化的,中央与地方之间的监管职能分工和监管对象分类缺乏统一的制度安排,仍有一些地区存在监管职能分散、边界不清和多头监管问题。

(二)中央与地方的激励约束机制未能完全发挥作用

在中央—地方的博弈中大致形成了财政分权与金融集权的体制搭配,一方面通过财政分权激励地方为经济增长而竞争,另一方面在金融体制上仍维持相对集权以限制地方竞争引发的经济过热和金融风险。

在此背景下,一些地方政府由于财权、事权不匹配,希望通过金融手段来分担事权,在金融集权的制度安排下容易出现中央与地方之间的激励不相容,两者的矛盾显现,在垂直监管体系与属地监管体系之间缺乏协调的情况下就容易导致监管空白。

(三)监管资源分配不均

长期以来,基于规模、成本、有限监管资源使用效率等的限制,监管当局对少量的大型、公众类和系统性金融机构的监管投入了较多的监管资源,而对为数众多但小型分散的地方非正规金融和新型金融组织投入的监管力量则显不足。监管资源的非均衡配置导致金融监管体系难以与多层次的金融供给相匹配。

在此背景下,如果不能充分调动地方金融监管机构的主观能动性、有效利用地方金融监管资源,就会导致地方金融监管能力相对不足,削弱地方金融监管。

改革我国地方金融监管体制的建议

一是完善地方金融监管的协调机制,包括央地监管体系的协调、地方金融监管机构之间的协调以及金融科技监管与传统金融监管之间的协调。

二是明确地方金融监管机构之间的职责分工与定位,特别是在金融科技广泛应用的非传统金融业态的分工与定位,防止监管重叠与监管空白。

三是压实地方金融办的责任,强化对金融科技应用带来金融风险的监管和处置,防止受益本地化,风险外部化的倾向。

四是依据金融科技发展的特征加强行为监管,切实保护金融消费者和投资者利益。

五是充实基层监管力量,提升地方金融监管能力。

六是加强监管科技在地方金融监管中的应用,利用大数据、云计算和人工智能等监管科技识别风险隐患并及时采取措施。

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